“十四五”时期，我国服务业增加值年均增速5.8%，接连突破60万亿、70万亿、80万亿元，但服务业增加值占GDP比重仍然偏低，人均服务消费支出有较大提升空间。《意见》明确提出到2030年服务业总规模迈上100万亿元。这一目标的设定，既是对服务业增长潜力的客观评估，也是对经济发展规律主动顺应的结果

文 | 林健

2026年4月21日，国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》（以下简称《意见》）。这是我国首份以服务业扩能提质为主题的国务院综合政策文件，也是继全国服务业大会召开后，党中央、国务院着眼于“十五五”时期经济社会发展全局作出的重大战略部署。

《意见》系统回答了“为何扩能提质、怎样扩能提质”的核心命题，构建了从理念到路径、从任务到保障的完整政策框架。

服务业迫切需要加快扩能提质

理解《意见》的战略意图，首先是准确把握当前我国服务业发展所处的历史方位。“十四五”时期，我国服务业增加值年均增速5.8%，接连突破60万亿、70万亿、80万亿元，但服务业增加值占GDP比重仍然偏低，人均服务消费支出有较大提升空间。《意见》明确提出到2030年服务业总规模迈上100万亿元。这一目标的设定，既是对服务业增长潜力的客观评估，也是对经济发展规律主动顺应的结果。

从就业支撑看，服务业成为吸纳就业的主渠道，“蓄水池”“稳定器”功能日益凸显。服务领域就业占总就业的比重持续提升，撑起居民近半就业，并带动整体就业结构向高端化演进。在制造业智能化转型加速背景下，服务业的就业吸纳能力尤为宝贵。

从业态革新看，人工智能与垂直行业的深度融合催生了模型即服务、智能体即服务等新业态，先进制造业与现代服务业的边界日益模糊。服务嵌入对制造业价值提升的作用日益凸显，服务已不再是制造业的附属品，而是价值创造的核心源泉。

我国服务业发展仍存在不少深层次矛盾，高端服务供给不足，生产性服务业对制造业的支撑不够，工业软件等领域存在“卡脖子”风险，服务贸易逆差持续存在，知识技术密集型服务出口占比偏低，“中国服务”品牌的国际认知度与我国经济体量不相匹配。

在此背景下，我国服务业迫切需要加快扩能提质，为经济高质量发展提供有力支撑。《意见》的出台顺应形势需要，形成了“‘十五五’规划纲要定方向、全国服务业大会聚共识、国务院文件明路径”的完整政策链条，以确保战略部署的连贯性和执行力，标志着我国服务业发展从“规模扩张”转向“扩能与提质并举、创新与规范并重”的新阶段。

在雄安科创中心中试基地，雄安百信信息科技有限公司工人在服务器生产线上工作（2025 年 3 月 26 日摄） 牟宇摄 / 本刊

从规模扩张向质量效益转型

《意见》在方法论、目标体系、发展路径和制度供给等层面实现了范式创新。

一是方法论革新。《意见》体现了“分层分类”的精准治理逻辑。

在生产性服务业领域，提出分层发展思路。第一层瞄准创新链前端薄弱环节，围绕研发设计专业化、高端化，加快壮大科技服务，破解“重制造、轻研发”的结构性失衡。第二层围绕生产环节价值，提升发展先进制造服务，聚焦智能化改造、绿色化转型等增值服务。第三层围绕市场价值实现，提升配套专业服务，涵盖法律、咨询、会计等商务服务领域，解决品牌价值提升问题。这种分层设计深刻把握了生产性服务业内部不同环节面临的不同关键制约因素，即创新策源需要平台支撑和人才激励，产业化增值需要标准引领和场景开放，品牌提升需要开放合作和制度保障。

在生活性服务业领域，构建了分类施策体系。一是面向居民日常生活促进普惠优质，强调政府兜底保障和市场机制结合；二是面向高品质生活扩大升级供给，通过标准提升、场景创新满足品质化需求；三是面向多样化需求做精个性化服务，开展家政服务业制度和模式创新，拓展新型到家服务，专门提出“面向困难群体，着力满足特殊照护需求”，彰显了以人民为中心的发展导向。

二是目标体系创新。《意见》构建了扩能和提质的双重目标体系，即量化锚定与品牌战略的协同。《意见》明确提出“到2030年，服务业总规模迈上100万亿元台阶”的量化目标，体现了推动服务业发展的坚定决心。

《意见》首次将“培育更多‘中国服务’品牌”上升为国家战略。目前我国服务业品牌数量众多，但国际知名品牌匮乏。将“中国服务”品牌国家战略化，旨在让其成为优质服务、高端服务的代名词，根本性提升我国服务业的附加值和国际话语权。

量化目标与品牌战略的协同配置，充分表明了服务业发展阶段的根本性转变。《意见》将“扩能”与“提质”并置，且“提质”分量明显加重，表明服务业发展政策重心已从规模扩张向质量效益转型。

三是路径设计创新。《意见》确立了数智化、标准化、融合化、国际化“四化”协同的发展路径。

数智化被定位为“效率变革的关键变量”，提出深入实施工业互联网创新发展工程，利用“小快轻准”解决方案降低中小微企业数智化门槛。

标准化被视作服务质量的“硬约束”，对内加快制定新业态标准、填补空白，对外推动中国标准“走出去”，体现从“跟随”到“引领”的战略视野提升。

融合化着眼于培育新业态新场景，提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，将融合从工业领域延伸至农业，体现三次产业融合的系统思维。

国际化强调从商品要素流动型开放向制度型开放转变，主动对标国际高标准经贸规则，在数据跨境流动等领域加大改革力度，体现统筹开放与安全的战略定力。

四是实现制度供给突破，做到“放得活”与“管得好”的辩证统一。《意见》明确提出做到既“放得活”又“管得好”，深化了对政府与市场关系的认识。

在“放得活”方面，重点清理不合理标准与限制性措施，深化事业单位改革，打破地方保护和行业垄断，拆除制度性藩篱。在“管得好”方面，提出构建服务业发展多维度综合评价指标，加快推进大数据监管，体现了对服务业生态系统的完整理解。

准确把握实施要点

《意见》围绕生产性服务业补强薄弱环节、生活性服务业提升发展能级、跨部门协同等关键环节，部署了务实举措。

一是针对生产性服务业靶向施策，着力补强薄弱环节。如现代物流方面，推动老旧物流仓储设施更新改造升级，探索闲置设施和铁路货运场站盘活利用，推进分布式仓储设施建设；增强农产品产地冷藏保鲜、产后预冷、清选包装等服务能力，统筹布局公共型、流通型、功能复合型冷库。同时，引导大宗商品现货市场合理布局，推进期现联动发展，丰富工业消费品市场经营业态，探索集中采购、仓储配送等一体化服务；加强农产品批发市场系统布局和政策保障，推动农贸市场改造升级。

供应链金融方面，引导金融机构在依法合规、风险可控前提下，开展基于存货、订单、仓单等的动产和权利质押融资。

节能环保服务方面，完善再生资源回收网点布局，健全“换新+回收”物流体系，统筹建设再生资源分拣中心；倡导绿色节约理念，依法依规淘汰不达标产品。

商务服务方面，积极发展涉外法律服务，培育一批国际一流的仲裁机构、律师事务所，提升“中国服务”话语权。

二是聚焦生活性服务业民生关切，积极回应人民群众对高品质生活的期盼。如社区家政方面，创新社区集成服务模式，推进完整社区扩面提质增效，实施物业服务质量提升行动；开展家政服务业制度和模式创新，拓展新型到家服务，提升从业人员素质和专业化服务水平，面向困难群体着力满足特殊照护需求。

零售方面，推动零售业城乡合理规划布局，实施零售业创新提升工程；支持有条件的城市“一店一策”打造消费新场景，鼓励发展社区微冷仓、前置仓等即时配送业态；实施农村电商高质量发展工程，推动“千集万店”改造提升。

住宿餐饮方面，适应人民群众从“有地方住”到“住得好、住得值”的需求升级，提高安全、卫生标准，拓展服务新模式；发展具有历史文化、科技、亲子等元素的住宿新业态，培育健康安全、营养均衡、体现地方特色的餐饮服务，发布一批精品美食旅游线路。

三是着力提升服务业数智化、标准化、融合化、国际化水平。如标准化方面，加强顶层设计，完善重点领域标准体系，健全家政、照护、餐饮等领域标准规范；推动建立国际性产业和标准组织，促进中国标准“走出去”。

开放合作方面，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；提升数据出境合规评估、安全认证等服务能力，加强与重点国家和地区的服务贸易合作；统筹布局建设服务贸易创新发展示范区等重大开放合作平台，促进文化服务、旅游服务出口，推动扩大入境消费。

服务业扩能提质，是迈向百万亿级新台阶的战略抉择，是建设现代化产业体系的重要内容，是构建新发展格局的内在需要，是满足人民美好生活需要的必然要求。从80万亿元到100万亿元，不仅是规模跃升，更是质量蝶变。

《意见》的出台，标志着我国服务业政策范式完成了从“扶持发展”到“驱动发展”再到“引领发展”的三级跳。在《意见》的科学指引下，服务业不仅将成为拉动经济增长的强劲引擎，更将成为增进民生福祉的温暖底色，成为提升国家软实力的战略支点。“中国服务”必将与“中国制造”交相辉映，共同构成中国式现代化的亮丽名片。

（作者为商务部国际贸易经济合作研究院副院长）■