本报（chinatimes.net.cn）记者吴敏 北京报道

当你孤身一人生活在这座城市，有没有想过一个问题：万一哪天突然病倒，谁来替你在手术同意书上签字？

这不是危言耸听。民政部数据显示，截至2023年底，我国独居人口已接近1.5亿。在这个庞大的数字背后，是一个长期被忽视的制度盲区——当一个人没有配偶、子女不在身边或者干脆选择不婚，他的医疗决策、失能照护、财产管理乃至身后事，该由谁来做主？

在2026年全国两会即将召开之际，全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁在一份提案中指出，目前，我国独居群体所面临的医疗决策无人代理、失能失智照护缺失、财产失管及身后事务无人处置等监护缺位风险已从个体困境演变为系统性社会问题。

针对独居群体的监护困境，孙洁建议完善顶层设计，构建“政府部门+公益组织+商业主体”多层次的保障体系，满足人民群众对个体尊严及安心生活的深层诉求。

独居时代的监护困境

现代社会的运行逻辑，主要围绕传统家庭结构而设计。医院的手术同意书，默认由直系亲属签署；银行的账户管理，需要本人或法定继承人亲临；房产过户、社保申领、殡葬事务，每一项都与“家庭”这一基本单元深度绑定。

这种制度安排在独居者数量激增的今天，显露出了巨大的适应性鸿沟。孙洁在提案中指出，现行法律中有关监护的条文仍有待细化，现有政策覆盖面窄、缺乏全国性规范；专业服务供给存在缺口；个人监护的信任成本高、供给不足；实践中意定监护人或受托人存在履职障碍。

以2017年正式写入《民法总则》的“意定监护”制度为例，这一制度允许成年人在具备完全民事行为能力时，预先指定自己信任的人作为失能后的监护人，被誉为“对自己人生最后的立法权”。然而，当这份承载着个人最后信任的协议被带到医院、银行或房产交易中心时，却常常遭遇“合法但不合规”的现实困境。

公开报道中不乏典型案例。北京一位独居老人通过意定监护协议指定长期照顾自己的邻居为监护人，但在老人突发脑出血需要紧急手术时，医院因“非直系亲属签字存在医疗纠纷风险”而迟迟不敢认可协议效力，险些延误抢救时机。上海一位失独老人将房产公证留给照顾自己多年的外甥女，并签订意定监护协议，但在老人入住养老院和后续财产处置中，外甥女仍需反复奔波于各个部门开具证明，以证实自己“有权”履行协议内容。

这些案例折射出的核心痛点，正是孙洁所言的“实践卡点”，即身份认可、医疗签字权、财产处置权。医院、银行等关键服务机构并非有意设置障碍，而是处于法律法规与潜在风险之间的“合规真空”。它们缺乏一个明确、统一、具有法律约束力的指引，告知“这份协议，可以认可”。这种“不敢认”，直接导致许多意定监护协议“签得了，行不通”，个人事前的精心规划在关键时刻形同虚设。

面对从法律到执行、从服务供给到信任成本的系统性难题，孙洁给出了一个整体性解决方案，即构建“政府部门+公益组织+商业主体”多层次保障体系，满足人民群众对个体尊严及安心生活的深层诉求。这一设计试图发挥不同主体的比较优势，形成相互补充、互为支撑的闭环。

规则制定与基础保障

在孙洁看来，多层次保障体系的构建离不开法律制度与公共服务的坚实支撑。这套支撑体系包含四个关键层面。

当前意定监护协议难以被医院、银行认可，核心障碍在于信息不对称，即服务机构无法快速核实协议的真实性与有效性。孙洁建议，由民政部门牵头搭建全国统一的信息归集查询平台。包括：新建平台或在现有政务信息系统中新增监护/委托信息归集查询模块，实现监护/受托机构资质核验、监护/委托协议登记备案、监护人/受托人信息查询、预嘱查询等功能；同时，制定平台信息共享及使用指引，明确全国医疗、养老、殡葬、金融等机构对平台信息的认证及调用流程。

由民政部门针对服务机构搭建“准入-监督-退出”管理机制。包括：建立分级准入机制，由民政部牵头制定服务机构准入标准、分类及层级，差异化准入。完善过程监督体系，围绕服务质量、经营合规性等建立定期评价体系。健全退出管理机制，对于评估不达标的机构，采取警告、业务限制、罚款、吊销资质等惩戒及退出措施，并做好存续服务对象的承接工作。

针对提供专业监护服务的机构，孙洁建议，由民政部门针对服务机构搭建“准入-监督-退出”管理机制。一方面，制定分级准入标准，明确服务机构的分类、层级及相应资质要求，实施差异化准入。另一方面，围绕服务质量、经营合规性建立定期评价体系。对于评估不达标的机构，采取警告、业务限制、罚款、吊销资质等惩戒措施，并做好存续服务对象的承接工作，确保服务的连续性与稳定性。

对于监护缺失的独居者，基层组织需要发挥最后的保障作用。孙洁指出，居委会、村委会应切实履行监护保障职能，明确各方职责分工和工作流程，提升对被监护人突发情况的响应效率。同时，定期走访独居者生活状况，记录监护人履职情况；根据本人或第三方举报的监护失职线索，调查核实并启动救济程序。按需配置专业社工，在重点区域增设社区网格员，确保服务覆盖和质量时效。

针对独居群体最为关切的几个核心场景，孙洁建议，由民政部联合卫健、金融、公安等部门出台配套政策，确保监护人/受托人凭合法有效协议顺利履职。在医疗救治场景下，银行、保险公司等金融机构认可凭协议及诊断证明等材料支付医疗费用，确保及时救治。

在失能失智照管场景下，养老机构允许监护人凭协议代为办理入住手续，同时允许其对养老机构的服务质量进行监督，包括定期探视、查阅照护记录、在发生纠纷时代理维权。

在临终善后场景下，社保及公安部门允许凭协议申领死亡证明，办理注销社保及户籍事宜；殡葬机构允许凭协议处置殡殓服务、骨灰安置等事务；金融机构允许依据协议内容进行遗产处置。

普惠服务的专业培育

政府服务往往“保基本、兜底线”，难以满足所有个性化需求。此时，公益组织的介入显得尤为重要。

孙洁在提案中提出，鼓励和支持公益组织转型或增设专业监护服务。同时引导政府自有资金设立或扶持提供专业监护服务的机构，由前述机构接受居民委托，提供包括协助就医、看护监督等普惠性基础服务。财政部门通过税收优惠、财政补贴等鼓励民间资金成立或投入监护服务公益组织。

人才培育是关键环节。孙洁表示，人社部门、民政部门需联合制定监护服务人才职业标准，构建“基础理论+实务操作+伦理规范”三级培训体系，对现有居委、村委等基层工作者及从事老年人公益相关工作者提供专项培训。教育部门推动高校开设监护服务课程，支持社工、法学、医学等学科联合培养复合型人才。

提案中一个颇具前瞻性的亮点，是鼓励保险公司等商业主体积极参与。

众所周知，保险公司拥有长期资金管理能力、庞大全国性服务网络、丰富风险管理经验，以及在医疗、养老产业的深度布局。这些优势使其成为填补普惠性公益服务“供给盲区”的理想选择。

在孙洁看来，依托保险公司全国性分支机构网络和全球供应商资源，可整合法律咨询、医疗资源、养老服务、资产管理及殡葬服务等专业资源，构建覆盖区域更广、服务内容更丰富的监护服务产品体系。

“针对独居群体差异化需求，探索定制化、多元化、分层分类服务模式。打造全生命周期一站式服务，涵盖法律文书拟订、医疗预嘱执行、财产托管、失能失智照管、殡葬事务、遗产分配等全流程服务；推行模块化服务模式，将监护职责细化为医疗决策、财产管理、身后事务等，根据服务对象需求定制化配置。”孙洁说道。